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上海推行遗属保险可行性研究
□上海市妇女学学会 | 摘自:上海妇女2005年8月刊

  复旦大学社会性别发展研究中心日前,市妇女学学会、复旦大学社会性别与发展研究中心在调查“现行社会保障体系中的妇女权益保护”时,发现有48.9%的男性和46.6%的女性认为有必要实施遗属保险。遗属保险是社会保险参保职工死亡后其家属,包括:符合条件的配偶、未成年子女和父母享有津贴的一种社会保险制度*。

  发达国家实行的遗属保险  

  从定义和起源不难看出,遗属保险是一种附加性的社会保险,它建立在职工参加社会保险尤其是养老保险基础之上,是一种家属“随保”的社会保险制度。由于死亡具有不可预测性和不可规避性,跳出社会救济范畴,通过精算将遗属津贴纳入社会保险体系成为发达国家的普遍做法。

  国外遗属保险有以下几个特征:

  保护家庭、促进平等

  理论研究表明,丧偶是家庭贫困,尤其是女性致贫的一大原因。比如:在美国,15.9%的丧偶女性都处于贫困状态,与在婚女性4.3%的贫困率相比,高出10余个百分点。因此,在女性平均预期寿命高于男性,女性市场劳动参与率低于男性的情况下,作为一种收入再分配手段,遗属保险促进的不仅是经济平等,而且是性别平等;它保障的不仅仅是单一个体而且是整个家庭。为此,在不少国家,家庭是一个完整的收益整体。符合条件的配偶、未成年子女和父母等成为遗属保险的保障对象。婚姻状况、血缘关系、供养关系等方面的要求都最大限度地保证了家庭收益,规避了道德风险。只是有些国家严格、有些国家宽泛。在美国,配偶及符合条件的离异配偶,未婚子女、继子女、养子女乃至第三代子女,死者生前供养的父母都是保障对象。在加拿大,不仅合法配偶可以领取遗属津贴,同居伴侣也可以领取。而日本则相对严格,其国民年金只考虑丧偶女性,丧偶男性则无权领取遗属养老金。

  富有限制、穷有保障

  遗属保险是一种收入再分配制度,其主导思想是为穷人提供保障。它主要通过以下机制保证最需要的人获得遗属津贴:(1)申领机制。遗属保险要求遗属申领并在多数情况下从申领日而不是职工死亡日开始计发遗属津贴。这是一种需求弹性的自我甄别机制:对贫困者而言,他们通常会及时申领;对富裕者来说,很可能无申领意义。(2)年龄约束机制。在美国,完全津贴年龄是整个社会保障计划中非常重要的一个概念,只有达到这个年龄才可能获得全部津贴,否则只能获得部分津贴。目前,65岁及以上的丧偶女性或丧偶男性可获得全部津贴,60岁以上的丧偶女性或丧偶男性只能获得部分津贴。(3)劳动能力鉴定机制。劳动能力不同,获得遗属津贴的待遇水平也不同。在美国,残疾的丧偶女性或男性在50岁就可以获得津贴;照料16岁及以下子女或伤残子女的寡妇或鳏夫有权获得全部津贴;18岁以下的未婚子女(或在初级或高级学校全日就读的19岁以下的子女)可获得津贴;22岁以下任何年龄段的伤残疾子女都可以获得津贴;62岁及以上的被赡养的父母也可获得津贴。(4)财富审查和收入检验机制。在德国,如果受益者自己也有收入,如养老金,则必须接受收入检验。由于德国并没有夫妇互益的补贴,多数女性都依靠自己的养老金,所以实际上只有很小一部分遗属享有遗属津贴,估计低于10%。

  雇主、雇员、政府三方负担

  遗属保险是社会保险的一部分,通常情况下它和养老保险或伤残保险捆绑在一起,采用“雇主、雇员、政府三方负担”的筹资模式。一般情况下,以雇主和雇员缴费为主,在资金不足情况下,政府出资予以补助。在美国,工作并向社会保障体系纳税者均可获得社会保障积分(Social Security “Credits”)。根据2004年的标准,每收入900美元并缴纳工薪税就可以累积一个积分,每年累积的点数不超过4个。一般情况下,职工累积到40个点也就是说工作10年及以上就可以在退休后享受老年津贴,在死亡后让家属享有遗属津贴。作为现收现付制计划,雇主、雇员和自雇人员的缴费是遗属保险的主要资金来源,约占基金收入的84%。2004年,美国OASDI计划的缴费率为12.4%(雇主和雇员各负担6.2%,自雇人士全部自己负担),其中10.6%计入OASI信托基金,1.8%计入DI信托基金,两基金各自独立运作。同时,约有13个百分点的基金收入源于基金投资收益,约有2%的基金收入源于联邦政府个人所得税。政府负责开支所有OASI中的财富检验补贴(means-tested allowance)项目,承担最低收入者的社会保障补贴。

效率与公平结合

  多缴费多受益原则。在美国,除特困群体外,从OASI中得到的遗属津贴水平取决于已故参保者平均的生命期收入,更术语化就是:取决于已故参保者基本津贴数额(deceased worker‘s basic benefit amount)。已故参保者赚取的收入越多,向OASI缴费越多,遗属获得待遇水平越高。就高不就低原则。在美国,因自身工作享有老年津贴,配偶死亡时,遗属津贴更高的话可选择享有更高的遗属津贴;如果62岁及以上再婚,新配偶的津贴标准更高的话可以按照新配偶的标准来享受社会保障津贴。但两者不重复计算。家庭捆绑原则。在美国,在各单项遗属津贴水平上OASI设定了家庭津贴上限,通常是已故参保者基本津贴的150-180%。根据美国社会保障管理局2004年年报,截至2003年底,约有4800万美国人获得社会保障收益,其中死亡职工遗属700万。不少情况下人们享有的遗属津贴水平很可能比老年津贴水平还要高。在智利,私有化后的保险计划也考虑捆绑家庭受益,一般情况下,配偶获得60%的参保者养老金,子女获得50%,婚外子女的母亲获得36%。

  上海实施遗属保险的必要性和可行性

  在中国,遗属保险并不是一个新鲜事物。政府早就对遗属的基本生活保障问题予以关注,并在社会优抚、社会救助、工伤保险等法律法规中有所体现,只是尚未完整地架构在社会保险体系之中。1957年和1964年,内务部、财政部、国务院人事局曾联合就国家机关、事业单位工作人员遗属临时或者定期补助问题发出通知;1980年民政部和财政部又联合颁布了《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》,要求国家机关、事业单位根据“困难大的多补助,困难小的少补助,不困难的不补助原则”,给予遗属定期或临时补助;补助标准以能维持当地群众生活水平为原则;补助费按应享受遗属补助的人数和标准计算,其总额不得超过死者生前的工资。理论界对中国、国外遗属保险的研究也早就开始,并总体性地介绍过各国遗属保险框架。鉴于经济承受能力,1991年的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》仅规定了养老保险,未提及遗属养老问题。十年来,失业、医疗、工伤、生育等社会保险法规相继出台,但遗属基本生活保障始终停留在社会救济和社会优抚层面,未全面纳入社会保险体系。作为中国经济发展最前沿的上海,完全应该也完全有能力实施遗属保险。

  现行遗属救济和保障方式存在制度缺陷。

  目前,若不考虑社会优抚和工伤保险对象,中国的遗属基本生活保障主要覆盖国家机关和各企事业单位,大致包括四个类别:(1)丧葬补助费:一般为死者所在单位职工2个月的平均工资;(2)一次性抚恤金或救济费:根据死者负担人数一次性支付6-12个月工资,一般为供养一人按6个月计发,供养二人按9个月计发,供养三人以上按12个月计发;(3)供养直系亲属生活困难补助费或救济费:包括一次性生活困难补助费和月供性生活困难救济费,一般情况下总和不超过死者生前年平均工资的70%,具体根据地区情况执行;(4)养老金账户个人缴费及利息部分:死者合法继承人一次性领取,同时终止基本养老保险合同关系。前三项多由各单位自行发放,国家仅给出指导性标准。

  现有的保障机制弊端重重,特别表现在:覆盖面窄。仅限于国家机关和企事业单位工作人员,社会保险覆盖的其他群体,个体工商户、自由职业者、非正规就业者,即使参加社会保险也不可以享有前三项遗属收益。差异性大。差异既体现在地区间又体现在行业间。国家和省一级地方政府仅是从原则上确定指导性政策,各地方和各单位都是结合自己的实际情况制定具体办法。比如,在不少地方性法规中都区分了市内人口遗属补助费标准和县镇非农业人口遗属补助费标准,很有可能产生仅因遗属生活地不同而导致待遇水平不同。稳定性差。一些企业及部分自收自支事业单位一旦遇到财务问题,很可能影响遗属基本生活。管理上乱。由于在遗属生活保障问题上,中国缺乏统一的法律法规,遗属津贴品种繁多、名称各异,比如:遗属补贴、支农职工遗属补助、高级知识分子遗孀补助等。而各个部门,民政、人事、劳动和社会保障都或多或少涉及,极易出现都不管的地带。

  引入遗属保险有利保护妇女和家庭权益。

  实施遗属保险最大的收益者应是女性。从男女两性预期寿命看,女性高于男性,且高龄女性居多。根据《中国统计年鉴(2004)》,2003年人口变动情况抽样调查样本收据(抽样比为0.982‰),所有年龄段的男女性别比为104.26(女性为100)。在75岁以下年龄段,基本上是男性多于女性,在75岁以上年龄段,女性多于男性。75-79岁的性别比为87.89;80-84岁的性别比为72.64;85-89岁的性别比为56.43;90-94岁的性别比为45.98;95岁以上的性别比为46.88。根据上海市统计局2004年统计数据,上海市的男女两性预期寿命是男性为77.78岁,女性为81.81岁,女性总体高出男性4.03岁有余,比全国的男女两性预期寿命差异要大。

从丧偶人数看,因平均预期寿命长等关系,女性丧偶人数居多。2002年人口变动情况抽样调查样本数据(抽样比为0.988‰)反映:全国丧偶者58020人,男性17813人,女性40207人,其中,上海男性194人,女性637人;全国离异者10111人,男性6151人,女性3960人,其中,上海男性145人,女性125人。从劳动参与率看,女性劳动参与率偏低。根据2002年全国妇女社会地位调查数据,全国城镇男性劳动参与率为81.50%,全国城镇女性为63.7%。上海城镇男性的劳动参与率也明显高于女性劳动参与率。根据“上海市女性就业研究课题组”的调查,和上海男性劳动适龄人口相比,上海女性失业率超过男性的一倍以上,40岁至49岁年龄阶段仍然是失业女性群体为主体,每3人就有1人失业,占到所有失业女性的一半。其次是30岁至39岁年龄段,占失业女性群体的22%。因此,离异、失业,尤其是丧偶等突发性事件就很有可能导致家庭,尤其是阶段性就业女性或是就业层次较低的女性的家庭,面临经济困境。当然,我们首先要鼓励妇女积极参加市场劳动,并鼓励妇女积极参加各项社会保险及商业保险。但与此同时,完善遗属保险也时不可待。

  经济和社会发展已为实行遗属保险创造条件。

  实际上,政府已经认识到实施遗属保险的必要性。一方面,工伤死亡受益条件已悄然与基本社会养老保险制度挂钩。目前,关键的问题就是,实行遗属保险会不会给社会带来过大的经济压力呢?总体上,可以持乐观态度。首先,从各国遗属保险运作情况看,遗属保险都不属社会保障的主要开支项目,领取的总人数比例并不高,女性是主体,尤其是60岁以上的女性享有遗属保险的人数比例大大超过男性。可见,遗属保险成为保护女性尤其是保护高龄女性的重要渠道。其次,根据第五次人口普查资料,10%抽样调查数据反映:2000年上海市离婚男性11754人,女性10854人;丧偶男性161740人,女性557010人。也就是说,仅从遗属养老金看,若制度设计合理,剔出个人自有养老金情况下,整个上海,一年的申领人数估计不超过30万。而这30万人的资金来源,很大部分可以从原有的单位保障、社会救济、社会优抚中合理地、统一地转移。同时,如果再新增遗属保险缴费0.5个百分点,则完全可以解决遗属保险的资金来源。财政压力不会很大,具有可行性。

  相关政策建议

  细化各项调查研究和可行性分析。

  具体包括:遗属保险的覆盖人群、缴费机制、受益水平、发放渠道、监察机制,与现有社会优抚、社会救助、工伤保险等制度的归并与兼容形式,等等。并通过保险精算测度财务收支状况,对上海业已领取一次性抚恤费、生活困难补助的资料进行统计分析,为实施遗属保险奠定基础。

  在企业年金制度中先行试验。

  2004年5月,中国开始实施《企业年金试行办法》,该法第十四条规定职工或退休人员死亡后,其企业年金个人帐户余额由其指定的受益人或法定继承人一次性领取。在年金创建初期,积累不多,受益人或法定继承人只领取个人帐户部分可以理解。但如果能够将遗属保险附加上去,将是一个历史性的进步。目前,不少地方正拟构建公务员年金制以长效激励公务员队伍,将传统的国家机关(含民主党派、人民团体)工作人员、人民警察的抚恤制度归并到附加遗属的年金下,成本低、见效快。这是设立遗属保险的最好的试验田。

  先设立遗属养老金然后完善其它项目。

  现行社会保险制度中,养老保险制度最先确立也最为完善,将传统的国家机关(含民主党派、人民团体)工作人员、人民警察的抚恤制度归并到附加遗属的年金下,成本低、见效快。至于其他遗属,我们可以先考虑未成年子女、再考虑父母;先关注婚姻内,再关注婚姻外。

  推行遗属保险是一个长期过程,但将遗属生活保障问题全面纳入社会保险体系终是大势所趋。

(执笔/许晓茵)

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