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关于上海探索实施“公共托育制度”的若干建议
上海市妇女联合会 复旦大学课题组 | 摘自:上海妇女2017年10月刊

    从支持妇女就业、平衡妇女家庭与工作矛盾的角度出发,世界发达国家在其家庭政策中都表现出加强政府对公共托育事业的责任这一显著的发展趋势。对于国家而言,幼儿照料与教育既是基础教育事业,又是社会公益事业,同时还与妇女的就业与发展密切相关。因此,在不少发达国家,托育政策被视为家庭政策中重要的组成部分,并作为社会政策的一项内容而得到政府的重视。
  

    此外,应对年龄结构老化、人口红利消失等发展危机,我国生育政策从“独生子女”“单独两孩”发展到目前的“全面两孩”,如何实现有利于新生育政策目标的相关社会福利保障是政府、研究机构和社会团体共同关注的问题。显然,0~3岁的公共托育机构是广大职业妇女和大多数有两孩生育意愿家庭的期盼。
  
一、上海托育发展面临的主要问题
  

    1.托育供给显著小于社会需求

    根据上海市公安局2015年12月31日实有人口数据库统计,上海0~2岁组户籍人口34.1万人,来沪人口7.1万人,境外人口0.99万人,实有人口总数为42.2万人,其中户籍人口占实有人口比重为80.81%。相比3~5岁组户籍人口30.57万人,出生人口明显增加,托育服务需求量也随之增加。
  

    根据2016年10月开展的“上海市0~3岁婴幼儿托管需求调查”(有效问卷7422份,其中上海户籍宝宝6686份,占总调查者的90.08%)显示,有88%的上海户籍家庭选择需要托育服务,2岁起是他们普遍认为的合适托育年龄,结合实有人口数据库,也就是说有超过10万的2岁儿童需要托育。
  

    而截至2015年12月31日,上海市集办系统(注:集办系统是计划经济体制下集团所属托儿所的存留,目前18%转为教育局管理,9%转为街道管理,46%转为幼托中心管理,27%仍为集团公司管理。)与民办系统合计招收幼儿数仅为1.4万名,与实际需求相比缺口相当大(这个缺口还不包括0~1岁组有托育需求的幼儿)。因此整个托育供给出现显著的供小于求的局面。
  

    2.正式机构托育照料比重不足5%,远远落后于发达国家

    机构托育是社会公共服务的具体表征之一。根据课题组调研,上海户籍0~3岁幼儿78%依赖于祖辈的照料,10%由幼儿父母亲自照料,7%由保姆照料,实现托育机构照料的仅为3.56%。而根据2012年经济合作与发展组织(OECD)的统计,发达国家中正式幼儿托育的比重平均高于30%,比如英国为35.1%,荷兰为54.6%,德国为29.3%,丹麦为67%,芬兰为27.7%,瑞典为47.3%。
  

    3.托育机构发展普遍面临场地困境

    目前,上海托育机构并没有专门的建设标准,仅能参照2005年出台的上海市《普通幼儿园建设标准》和《民办早期教养服务机构管理规定》。文件中,提到的关于0~3岁托育场地的标准分别为:在托儿用房中,每班活动室(含餐厅)使用面积不应小于60㎡,还要求每班设1间卧室,使用面积不应小于30㎡;每班设1间卫生间,使用面积不宜小于15㎡;每班设1间消毒间,使用面积不宜小于5㎡;每班设1间衣帽储藏室,使用面积不宜小于9㎡。儿童活动室人均不少于5㎡。此外还有若干消防和绿地面积等硬性指标要求。因此,在老年人口和少儿人口数都持续增加、都大量需要社区服务资源的形势下,想要从中心城区的存量土地中置换出满足上述要求的托育服务场地,难度相当大。
  

    4.托育师资队伍严重不足

    根据澳大利亚、中国台湾地区标准,幼童年龄在36个月以内,师生比的最低标准为1:4(也就是1个保育员至多照顾4个孩子)。即使我们放宽至1:7的标准计算,上海仅2岁组托育服务需要的保育员数量就达到5000人以上(这一数量还未计入外来人口的需求)。因此,上海有一定经验并符合资质的保育员的缺口很大,并且由于收入、职称、社会体系认可等诸多因素,现有保育员的流失现象也非常严重。
  

    5.托育服务尚缺乏有效监管

    目前上海存在的托育服务模式分为以下七种:(1)集办托儿所,共85家;(2)自负盈亏的公助民办非企业,比如闵行区早教中心;(3)公办早教指导中心,比如黄浦区早教指导中心;(4)民办幼儿园的托班;(5)企业自办托育机构;(6)私立进修培训机构和早教中心;(7)家庭式托育点。由于市场需求确实存在,这些托育机构经营火爆,但资质参差不齐,并且缺乏监管,存在安全隐患。
  
二、“公共托育制度”设计必须关注的重要问题
  

    1.“公共托育”的界定问题
    政府在托育制度的建置过程中可以扮演政策制定者、法律规范者(师资、建筑安全、课程、收费等)、资源提供者(预算、土地、信息的公开)或服务直接提供者的角色。在上海托育政策起步阶段,公共政策更多强调的应是政策制定、法律规范、部分资源的提供,而不是服务的直接提供者。必须明确,“托育公共化”并不等同于“公立”“公有”“政府买单”。
  

    2.供需矛盾突出,决定了现阶段提供的公共托育服务是“喘息式”服务
    喘息式服务是指为0~3岁人群的照顾者所提供的一系列支持性、临时替代性服务。随着托育服务需求的不断攀升,目前严峻形势决定了现阶段的公共托育服务只能给家庭提供一种应急的、托底的、间歇式照料的“喘息式”服务,而不是幼儿园教育体系向更低年龄段的延伸。通过“喘息式服务”使因长期照料小孩而产生身心疲惫、精神压抑、无法处理其他事务等状况的家庭成员得到“喘息”机会
  

    3.公共托育服务倡导小规模、社区化的服务
    上海人口空间分布特征和社区人口结构都差异巨大,以区或者街道层面制定硬性的托育服务供给指标并不合适。建议可依托上海已有的“社区生活服务中心”,从开展小规模、社区化的托育服务起步,同一时段照看的幼儿总数在20~30个,小于1个班的规模。
  

    4.公共托育财政资源配置以补供给为主
    对0~3岁托育的财源配置有两大取向:供给取向(直接补助服务供给者)与需求取向(补助家长以强化消费者权益)。结合上海实际,建议以供给资源配置为主,具体可以包括场地免费或低廉价格提供,师资免费培训等方式;而需求资源配置仅用于扶持低收入家庭或弱势群体家庭。
  
三、托育体系的整体设计与政策制定导向
  

    上海市0~3岁幼儿照看体系应该首先分为两大类,第一大类是机构托育服务,也称正式托育服务,包括公办托育机构和社会力量兴办托育机构两类;第二大类是家庭照料服务,可以体现在由幼儿父母祖父母、外祖父母的家庭成员照料以及雇佣保姆居家照料。

    托育体系的整体设计
  

    政策制定的重点在于第一大类,包括对所有机构托育服务的相关立法、规范的制定,包括准入门槛制定、监管方法制定等。此外,政府还要制定相应政策对公办托育机构进行财政支持及托底。

    1.对公办托育机构的政策包
    托育机构应该主要建立在社区,但不能对每个社区进行一刀切的指标规定,机构式托育应该隶属于社会福利体系,由民政部作为最高主管单位,落实到各地方民政局,各社区予以支持。政策层面应做到:
  

    (1)完善政府购买服务等财政补贴政策。完善政府购买托育服务目录和办法等相关制度,支持社会组织参与托育机构和社区托育服务的运营管理。加大财政对家庭经济条件困难幼儿接受基本托育服务的补贴力度。积极探索和推进托育服务补供方的财政补贴政策和机制,促进服务机构间公平竞争。
    (2)落实支持托育服务发展的税费政策。落实国家对托育服务发展的各项税收优惠政策和行政性收费减免政策。对托育机构提供的托育服务免征营业税,对非营利性托育机构自用房产、土地,免征房产税、城镇土地使用税;对符合条件的非营利性托育机构,按照规定免征企业所得税。对非营利性托育机构建设,免征有关行政事业性收费,对营利性托育机构建设,减半征收有关行政事业性收费,对托育机构提供托育服务,适当减免行政事业性收费。托育机构使用水、电、燃气、电话,按照居民生活类价格标准收费;托育机构使用有线电视,按照本市有关规定,享受付费优惠。落实企业年金、职业年金个人所得税优惠政策。
    (3)制定支持托育服务发展的公建配套政策。可将托育机构等服务设施建设用地纳入城市总体规划的专项规划(参照养老服务设施布局专项规划),合理安排配套需求。在符合规划、确保安全等前提下,可将闲置的公益性设施用地(用房)优先调整为公益性托育服务设施用地(用房)。
  

    2.对0~3岁家庭的政策包
    家庭有权享受托育服务,也有权根据自身实际需求获得政府的托育费用补贴。在对家庭进行托育费用补贴时,应做到:
  

    建立统一的经济状况审核体系。依据家庭资产、收入等经济状况,确定享受政府基本托育服务补贴的标准和条件,利用居民经济收入核对系统等手段,探索逐步对申请享受政府基本托育服务的家庭经济状况开展审核。制定享受财政托育服务补贴的标准,对符合标准的家庭,依据享受财政托育服务补贴标准,由政府发放托育补助券。
  

    3.对机构托育服务质量管理的政策包
    良好的托育机构建设不仅包括符合消防、健康、安全等的硬件设施,也应注重托育服务的软件设施能力打造。政府应该主导托育服务的教育、认证和监管,保证托育服务的照料质量、福利性和教育性,应做到:
  

    (1)完善托育服务队伍资质的认证与管理。根据0~3岁群体对于托育服务的特殊需求,搞好托育护理员专项能力的培训和鉴定,提升从业人员的托育服务能力。
  

    (2)加强托育领域的监管。加强对各类托育机构日常运行的管理,建立托育机构监管信息披露制度,对机构服务质量和运营情况定期开展监督检查。对提供托育服务的机构,完善管理规范、改善服务质量;对不符合要求的机构,取消其承接政府购买服务项目的资格。加大对财政补贴监管力度,通过联网、公示、收入系统核对等方式,加强对政府补贴资金使用的监管,对接受财政补贴的个人和机构通过瞒报、造假等方式骗取财政性资金的,依法予以处罚。强化对政府投资举办或者接受政府补助的托育机构财务状况的审计监督,并依法向社会公布审计结果。

    四、探索推进“公共托育制度”的具体建议
   

    1.建立健全相关制度体系,明确牵头负责单位和相关标准
    针对当前上海专门托育机构管理制度缺失、相关政府部门责任边界不明确等现状,建议上海在市级层面,建立健全由市民政局牵头,市发改委、市教委、市住建委等单位协同的工作机制,明确牵头负责单位及相关协同单位的职责,共同推动0~3岁公共托育政策与标准的制定,规范管理托育市场。
  

    2.推进“社区托管中心”示范建设
    公共托育服务可以从小规模、社区化的形式起步。根据调查显示,73%的父母希望把托管点放在小区内,而上海城市总体规划(2016~2040)公示中也提到,要构建15分钟全年龄段的社区生活圈。因此,建立社区托管中心是发展方向。建议上海依托已有的“社区生活服务中心”,从中心内腾出200㎡的空间,按照一定的规范要求进行设施配备与改进,通过公办、公办民营等多种模式开展社区托育服务。
  

    3.建立保育师资证照制度
    托育师资的选拔标准以及托育师资的培训,让未经管理的托育师资工作走向制度化,也是目前急需推进的工作之一。从上海的实际情况以及我们对0~3岁孩童父母的调研来看,有超过10%的上海户籍0~3岁儿童母亲全职在家,其中又有相当部分的上海0~3岁家庭的母亲愿意离职转行儿童教育,以便更好地培养和教育自己的子女。由于保育师资的核心是爱心、经验与投入,建议上海在推行保育师资证照时,在报名条件上不必局限于托育师资专业,可考虑将具有一定学历和抚育小孩经历的年轻妈妈纳入其中,但需对其进行一定期限的专业岗前培训。
  

    4.合理确定托育费用标准
    根据其他国家经验,“社区托育中心”按市场价格收费,托育费一般为母亲收入(中等收入)的一半。根据“上海市0~3岁婴幼儿托管需求调查”显示,七成家庭可以接受每月2000~3000元的托管费用。为保证托育服务的公益性和公平性,托管收费在2000~3000元每月较为合理;作为公共服务的一部分,上海还可以考虑通过发放托育补助券的形式,梯级补助低收入户的儿童托育者。
  

    5.建立托育服务与各类早教服务的公共信息系统
    据调研,到2015年12月31日截止,上海市共有集办系统托幼园所85家,其中办园性质属于“民非”的有80所,属于“集办”的有5所。共有托班166个,幼儿数4061名。在这85所集办托儿园所中,有12个一级园所,73个二级园所。而这些集办系统托幼园所性质还各不相同,有3个是集团公司,5个是区托幼中心,1个是街道,还有2个是教育局与教育署,各自服务的群体又有所不同。市民对这些有公信力的托育服务点的具体位置,收费,报名信息等,所知甚少。托育服务属于公共服务范畴,因此将此类信息公开,建立开放给市民的公共查询平台是非常有必要的。同时也可以在此平台上加载各类公益、企业化的早教服务点的信息,方便0~3岁有托育早教需求的家庭一站式查询。还可以参照餐饮卫生管理,定期给予安全性评级,体现政府监管0~3岁公共托育服务的积极作为与决心。

 

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